De openingstoespraak van premier Willem Drees (staand) tijdens de soevereiniteitsoverdracht aan Indonesië in het paleis op de Dam, Amsterdam, 27 december 1949. Naast Drees, van links naar rechts: Hamid II, de sultan van Pontianak, vicepresident Mohammed Hatta en koningin Juliana
© Joop van Bilsen / Anefo / Nationaal Archief
Op 23 augustus 1949, een dinsdagmiddag met tropische temperaturen, zaten aan de ovale tafel in de Ridderzaal delegaties uit de Republiek Indonesië en de Federale Deelstaten en Nederland bijeen. Ze werden bijgestaan door de Verenigde Naties onder leiding van de Amerikaanse diplomaat Merle Cochran.
Nadat Soekarno en Mohammed Hatta op 17 augustus 1945 de onafhankelijkheid hadden uitgeroepen, volgde een bijna vijf jaar slepend politiek en militair conflict. Deze Ronde Tafel Conferentie was het beoogde sluitstuk waarin de partijen binnen twee maanden onder het wakend oog van de internationale gemeenschap tot de voorwaarden van de soevereiniteitsoverdracht aan Indonesië moesten zien te komen. Na de overdracht werd naar het voorbeeld van de Britse Commonwealth de ‘Nederlands-Indonesische Unie’ opgericht, die bestond uit het Koninkrijk der Nederlanden en de Verenigde Staten van Indonesië, met de Nederlandse vorstin aan het hoofd als Kroon der Unie.
De Indonesiërs waren in twee kampen vertegenwoordigd, maar ze waren eenzelfde agenda overeengekomen: soevereiniteit en niets minder. De voorwaarden, die behelsden nog een stevig gevecht aan de onderhandelingstafel. De Republikeinse delegatie werd voorgezeten door vicepresident Mohammed Hatta en oud-minister van Binnenlandse Zaken Mohammed Rum en de Federale vertegenwoordiging door premier Anak Agung Gede Agung en Hamid II, de sultan van Pontianak.
Namens de Nederlandse regering zaten minister van Overzeese Gebiedsdelen Johannes van Maarseveen, minister van Buitenlandse Zaken Dirk Stikker en de diplomaat Herman van Roijen aan tafel. Minister-president Willem Drees opende de historische conferentie en benadrukte dat er in Nederland nog grote groepen mensen tegen de overdracht gekant waren. Dat blijkt wel uit een stuk van politicus Frans Goedhart (PVDA) die onder het pseudoniem Pieter ’t Hoen in Het Parool schreef dat gelijktijdig ‘het koloniale gezelschap Rijkseenheid’ onder leiding van oud-premier Gerbrandy in de Haagse Dierentuin bijeen was om de soevereiniteitsoverdracht alsnog te stoppen. Deze ‘koloniale mannen’, aldus ’t Hoen, ontketenden liever een burgeroorlog in Indonesië dan dat tempo doeloe verloren ging.
De Nederlandse regering keek vooral met een financiële bril naar de afwikkeling. H.M. Hirschfeld, de invloedrijke regeringscommissaris en expert op het gebied van Nederlands-Indische financiën, zag de politiek staatkundige vraagstukken zelfs als ondergeschikt aan de economische. Zo was het belang van Nederland volgens hem, naast een gunstige schuldenregeling, het behoud en herstel van de beleggingen in plantages, mijnbouw en spoor- en tramwegen. ‘Hirschfeld aanvaardde met zijn opvatting dus de politieke dekolonisatie, maar wenste de financieel economische kolonisatie te handhaven’, aldus econoom J.M.M.J. Clerx, die het onderwerp behandelde in de boekdelen over het kabinet Drees-Van Schaik van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis uit 1991. Die handhaving van de koloniale verhoudingen blijkt ook uit een reeks voordelen die Nederland met de soevereiniteitsoverdracht behaalde, veelal ten koste van de jonge natie Indonesië.
De Nederlandse delegatie stak de onderhandelingen stevig in met de eis dat de gehele Nederlands-Indische schuldenlast van 6,5 miljard gulden op Indonesië over moest gaan, inclusief de kosten van alle recente militaire acties die naar schatting honderdduizend Indonesiërs het leven hadden gekost. In het originele wetsontwerp staat te lezen dat de ‘getroffen maatregelen tot herstel van orde en rust (…) in het belang van Indonesië (waren) geweest’.
Het moet voor de Indonesische delegatieleden een vreemde gewaarwording zijn geweest. Mohammed Hatta was tijdens de zogenoemde ‘Tweede Politionele Actie’ in 1948 nog gevangen gezet en dr. Leimena, een van de Republikeinse delegatieleden, had tijdens diezelfde actie in Yogyakarta een Nederlandse bom door het raam zien aankomen en net op tijd in een ruimte onder de trap weten te springen. Nu kregen zij de rekening van die Nederlandse bom gepresenteerd.
Ook aan Nederlandse kant waren er tegengeluiden. Een aantal progressieve Nederlanders, onder wie Jacques de Kadt en minister van Financiën van de staat Oost-Indonesië M. Hamelink, vonden dat de Nederlandse delegatie de soevereiniteitsoverdracht, die op last van de Veiligheidsraad ‘compleet en onvoorwaardelijk’ moest geschieden, ‘toch wel voorwaardelijk’ instak. Het schuldenvraagstuk, dat zij als de meest brandende kwestie zagen, kon wat hen betrof alleen betekenen: ‘van Nederlandse kant niets te eisen’. Zij vonden dat de Indonesische economie moest worden hersteld, waardoor Nederland handel kon blijven drijven met Indonesië.
De gemoederen liepen op in de speciaal voor het schuldenvraagstuk opgerichte subcommissie. Indonesië gaf aan zich neer te leggen bij de beslissing van de schuldencommissie, mits het tijdstip van de soevereiniteitsoverdracht niet in het geding kwam en de extra militaire kosten van de onafhankelijkheidsoorlog op de schuldenlast in mindering werden gebracht. De harde lijn van de Nederlandse regering was opmerkelijk omdat ze zelf op dat moment al een deel van de Marshallhulp en ook andere financiële baten voor de wederopbouw vanuit andere landen had ontvangen. Onder druk van VN-diplomaat Cochran werd twee miljard gulden in mindering gebracht. Uiteindelijk moest Indonesië 4,5 miljard aan schulden overnemen, met alle bijbehorende rente- en aflossingsverplichtingen.
Al waren het andere tijden, Suriname kreeg bij de onafhankelijkheid in 1975 volledige kwijtschelding van zijn schulden ter waarde van een half miljard. Bovendien kreeg het ten minste 3,5 miljard gulden aan ontwikkelingshulp.
De zogeheten schuldenkwestie bij de Ronde Tafel Conferentie was in het publieke debat langere tijd zo goed als in de vergetelheid geraakt, totdat het, inmiddels overleden, oud-lid van de Tweede Kamer (PVDA) Lambertus Giebels in 2000 in De Groene Amsterdammer betoogde dat Indonesië een significante financiële bijdrage had geleverd aan de wederopbouw van Nederland. Bijna net zo veel als Marshall. Hij gaf aan dat van die 4,5 miljard gulden aan schuldenlast in 1956, toen de betalingen door Indonesië werden stopgezet, nog ongeveer 650 miljoen resteerde en dat daarmee een kleine vier miljard aan Nederland was afgelost. Welk deel van de schuldenlast uiteindelijk is terugbetaald en of het oorspronkelijke bedrag juist was vastgesteld, dat vormt nog altijd onderwerp van discussie. Bronnen die zijn aangehaald door zowel Clerx, zoals Tweede-Kamerstukken, alsook Michael van Zeijl van de Grauwe Eeuw onderbouwen de restschuld die Giebels noemt en het bedrag wordt nog eens extra aannemelijk gemaakt in een document uit het Nationaal Archief in Den Haag, genaamd Nota Keuangan Negara met daarin de aflossingsoverzichten uit het jaar 1952-1953. De tussenstanden van de Nederlandse leningen sluiten goeddeels aan bij de leningsvoorwaarden.
Al is het belang van de Marshallhulp binnen de wetenschap decennia geleden gereduceerd, Giebels maakte de vergelijking tussen de bijdrage van Indonesië en de Marshallhulp om het belang van de Indonesische bijdrage kracht bij te zetten. Een interessante vergelijking, maar zijn conclusie klopte niet. Hij gebruikte voor de Marshallhulp van 1127 miljoen dollar maar één wisselkoers van 3,80 per dollar die pas vanaf 20 september 1949 gold, terwijl de eerste hulp Nederland al in april 1948 binnenkwam, toen de Bretton-Woods rate van 2,65 in gebruik was. Had hij hier wél rekening mee gehouden, dan was de kleine vier miljard juist méér dan de Marshallhulp geweest. Maar belangrijker is dat de overgenomen schuldenlast pas het eerste voordeel van de soevereiniteitsoverdracht voor Nederland was, naast ten minste vijf andere voordelen.
Het tweede voordeel zijn de transfers van winsten, pensioenen en dividenden die na de overdracht vanuit Nederlandse bedrijven in Indonesië terug mochten blijven vloeien naar Nederland. Iets waar de bedrijven hard voor gelobbyd hadden bij de Nederlandse overheid. Over de periode 1950-1957 ging dit in totaal om 3,2 miljard gulden, slechts een kleiner deel werd geherinvesteerd. ‘Nederland stelde bij de RTC zijn financieel- economische belangen veilig. Indonesië nam veel schulden over terwijl het lucratieve handelsverkeer gehandhaafd bleef’, aldus Clerx. Bijna de helft van het geïnvesteerde vermogen in het eilandenrijk was in Nederlandse handen en Indonesië mocht alleen via Nederland naar Europa exporteren. Van de door Nederland beloofde opname van Indonesiërs in de leiding van bedrijven kwam in de praktijk zeer weinig terecht. Al waren het monetaire overheidsbeleid en het bedrijfsleven twee relatief gescheiden domeinen, ze werkten wel degelijk op elkaar in: de Nederlandse bedrijven in Indonesië hielpen, net als de Marshallhulp, om het dollartekort terug te dringen dat in Nederland met name tot en met 1949 heerste.
Het derde voordeel is dat Nederland zich met de soevereiniteitsoverdracht ontsloeg van de verantwoordelijkheid voor de economische wederopbouw van Indonesië, terwijl zowel de Japanse bezetting en de geallieerde bombardementen als de onafhankelijkheidsoorlog enorme materiële en economische schade hadden aangericht, die met de overdracht eind 1949 niet was hersteld. Nederland had namens Nederland/Nederlands-Indië een claim voor de geleden schade ingediend tegen Japan van 24,5 miljard gulden, ruim zevenmaal de Marshallhulp. Die claim werd later ingetrokken onder druk van Amerika uit angst voor het communisme.
Hoogleraar Wytze Gorter merkte het voordeel van ontweken kosten al op in The Economist van 1960, maar hing er geen prijskaartje aan. Minister van Financiën Piet Lieftinck noemde in Het Financieele Dagblad in 1949 alleen al een benodigde 1,6 miljard gulden voor wederopbouw voor de jaren tot en met 1952. Clerx refereerde in zijn boekdelen aan de verwachting van de Nederlandse regering dat de schuldenlast voor Indonesië in de komende jaren met drie à vier miljard gulden ging stijgen, wat gemiddeld gelijk stond aan de gehele Marshallhulp.
Waarom is de grote bijdrage vanuit Indonesië niet bij een breder publiek bekend geraakt?
Associate professor Pierre van der Eng (Australian National University) bevestigde dit beeld in het artikel Marshall Aid and Indonesia uit 2003, waarin hij de bespaarde hulpkosten over de gehele periode 1949-1960 op 7,25 miljard gulden berekende. Dit deed hij op basis van de daadwerkelijke hulp die Indonesië in de vorm van leningen, schenkingen en goederen van de Verenigde Staten en Europese landen ontving om het hoofd boven water te houden.
Van der Eng stelt dat Nederland gedwongen was geweest ‘om het financiële herstel van Indonesië uit eigen middelen te financieren’. Het argument dat Nederland toch niet had bijgesprongen omdat Nederlands-Indië technisch gezien een andere juridische entiteit was gaat volgens hem dus niet op. Ook schreef Peter Keppy (NIOD) in Sporen van vernieling uit 2006 dat Lieftinck zich bij gelegenheid op de autonomie van Nederlands-Indië beriep, maar zich aan de andere kant wel intensief met de financiën van de kolonie bemoeide. Nederland stond financieel ook garant voor meerdere leningen van zijn kolonie.
Grote belangstelling van Indonesische zijde voor het paleis op de Dam tijdens de soevereiniteitsoverdracht van Nederland aan Indonesië. Amsterdam, 27 december 1949
© Fotograaf onbekend / Anefo/ Nationaal Archief / Collectie Spaarnestad
Een vierde type voordeel dat Van der Eng noemt is dat met de ondertekening van de soevereiniteitsoverdracht naar inzicht van de onderhandelaars verschillende financiële hulp vanuit Amerika aan Nederland definitief loskwam. Nederlandse ministers hadden wel toezeggingen gekregen, maar absolute zekerheid was er niet: de hulp werd jaarlijks opnieuw door Amerika bekeken en werd als (symbolisch) pressiemiddel ingezet. Naast de resterende losgekomen Marshallhulp noemt hij ook een bedrag van 4,5 miljard aan militaire hulp over de periode 1949-1960. Daarmee komt hij met de eerste vier voordelen van de soevereiniteitsoverdracht op een totaal voordeel van ten minste 23 miljard gulden voor Nederland.
Het vijfde voordeel is dat Indonesië tijdens de Ronde Tafel Conferentie ook werd verplicht om te betalen voor nationalisaties. Weliswaar werden de Verenigde Staten van Indonesië al in 1950 opgedoekt door Soekarno en vervangen door de eenheidsstaat Republik Indonesia, de RTC werd pas in 1956 door Indonesië opgezegd en eind 1957 startten de onbetaalde inbeslagnames.
Indonesië kocht na de overdracht vanuit nationaal belang meerdere bedrijven, zoals bijvoorbeeld spoorwegen op Java en de Overzeese Gas- en Elektriciteitsmaatschappij (OGEM). Ook nam het de binnenlandse transportvluchten van de Koninklijke Nederlandsch-Indische Luchtvaart Maatschappij over, zo valt te lezen in Recollections van de Indonesische econoom Thee Kian Wie uit 2003. In Nederland is toch het beeld blijven hangen dat Soekarno uitsluitend bedrijven heeft geroofd. Toen oud-Indonesië-correspondent Michel Maas in 2008 in de Volkskrant stelde dat de ‘grootste’ nationalisatie van de Java Bank in 1951 zich al had voltrokken voordat alle bedrijven in 1958 werden genationaliseerd, liet hij achterwege dat die bank werd gekocht van aandeelhouders uit verschillende landen voor 120 procent van de beurskoers. Ook werden niet alle Nederlandse bedrijven (in 1958) getroffen door overname en nationalisatie, zo betoogde historicus J.T. Lindblad in 2007 in de NIOD-publicatie Van Indië tot Indonesië. De half-Britse Unilever en Shell mochten nog een tijd door in de jaren zestig en de Nederlandse Handelsmaatschappij (NHM), ‘bleef tot diep in 1960 functioneren’, nota bene het bedrijf waaraan Multatuli zijn aanklacht in Max Havelaar had opgehangen.
Het zesde, significante, voordeel, is dat door de soevereiniteitsoverdracht ‘alle rechten en verplichtingen’ van Nederlands-Indië stilzwijgend doorschoven op Indonesië, waardoor voortaan te pas en te onpas naar de rechtsopvolger gewezen kon worden in een lange reeks van netelige onthechtingskwesties.
Een voorbeeld is de Backpay-kwestie, het verzuim tot betaling van de volledige achterstallige salarissen en pensioenen aan alle ambtenaren in dienst van het Indische gouvernement tijdens de Japanse bezetting en in het bijzonder de krijgsgevangen militairen van het Koninklijk Nederlandsch-Indisch Leger (KNIL). In de jaren voor de overdracht kregen gedupeerden met de Nederlandse nationaliteit slechts een klein deel van het uitstaande bedrag aangeboden, niet-Nederlandse overheidsdienaren kregen niets. In de jaren 1945-1949 baseerde de Nederlands-Indische overheid haar onwil om de achterstallige betalingen te voldoen, daartoe ingefluisterd door de Nederlandse regering op financieel onvermogen, aldus Hans Meijer in De Indische rekening. Ook onderzoekers Griselda Molemans en Henk Harcksen publiceerden over dit onderwerp, Molemans recent op onderzoeksjournalistiek platform Follow the Money.
Toen na de overdracht bleek dat andere landen wel volledige backpay hadden uitbetaald, kwam het geschil in Nederland voor de rechter waarbij de Hoge Raad elke verantwoordelijkheid van Nederland afwees, verwijzend naar de ‘rechten en verplichtingen’ van Nederlands-Indië die met de soevereiniteitsoverdracht waren overgegaan op Indonesië. Volgens een artikel in het Algemeen Dagblad uit 2017 ging het initieel al om een bedrag van 1,3 miljard gulden, verspreid over 82.000 gedupeerden.
In de omgang met Indonesische oorlogs-slachtoffers werd hetzelfde excuus gebruikt: een Nederlandse weduwe die in 1950 een zaak tegen de Nederlandse staat aanspande voor de moord op haar Indonesische man door een KNIL-militair in 1948, kreeg van het ministerie van Oorlog de boodschap terug dat Nederland de aansprakelijkheid doorschoof naar Indonesië. Na de rechtszaak en het hoger beroep volgde een schikking van 149.000 gulden, vandaag ruim 660.000 euro, waarbij elke aansprakelijkheid door Nederland werd afgewezen. De weduwe accepteerde het geld, maar niet de ontkende aansprakelijkheid. Ter vergelijk, negen weduwen uit Rawagede, nabestaanden van slachtoffers van oorlogsgeweld door Nederlandse militairen, kregen in 2011 een bedrag van 20.000 euro per persoon.
Nederland had in de jaren vijftig relatief meer te besteden omdat het de backpay maar voor een klein deel inloste. Die zuinigheid sprak ook uit de erbarmelijke opvang van de Molukse KNIL-militairen en hun gezinnen. De regering onderneemt in dit soort kwesties vaak pas actie na grote maatschappelijke verontwaardiging of juridische druk. In de uitvoering van terugbetalingen worden allerlei soorten restricties aangebracht, zoals een leeftijdslimiet waardoor maar een deel van de gedupeerden de compensatie ontvangt. Compensaties houden bijna nooit vergoeding van reëel geleden schade in, maar krijgen het karakter van een tegemoetkoming, zoals het ‘gebaar’ naar de Indische gemeenschap voor de ‘kille ontvangst’, of de ‘symbolische’ compensaties aan de weduwen van Rawagede. Van een ruimhartige aanpak die ten minste poogt om financieel en moreel volledig recht te doen aan de openstaande rekeningen is het nog niet gekomen.
Naast de zes bovengenoemde voordelen waren er vanuit Nederland bezien ook nadelen. Zo werden de terugbetalingen in 1956 stopgezet, en was er het waardeverlies van in beslag genomen bedrijven. Deze en andere punten werden door Nederland samengevoegd in een zelf berekende restclaim van 4,5 miljard gulden en na onderhandelingen met Indonesië in een akkoord in 1966 teruggebracht – inclusief alle nog openstaande rekeningen uit de RTC – naar zeshonderd miljoen. Dat bedrag werd door Indonesië met rente tot en met 2003 terugbetaald. Een ander nadeel was het verlies van bezittingen op de balans dat overging naar Indonesië, zoals infrastructuur en bijvoorbeeld tien procent aan courante middelen. Maar tegelijkertijd waren ze wel tot stand gekomen tijdens een koloniaal tijdperk van uitbuiting, een gegeven dat Nederland destijds zelf niet lijkt te hebben willen onderkennen. Zo wilde Van Kleffens, de ambassadeur in Washington, deze ‘voordelen’ voor Indonesië tijdens de RTC-onderhandelingen bij het State Department naar voren brengen om aan te tonen dat minister Stikker geen ‘hard bargain’ wilde forceren maar juist ‘vrijgevig’ was richting Indonesië: Nederland had immers op eigen initiatief van alles moeten bouwen, ‘gezien de indolentie van de Indonesiërs’, zo staat te lezen in een brief van Van Kleffens aan Stikker van 9 oktober 1949 in de Officiële bescheiden betreffende de Nederlands-Indonesische betrekkingen 1945-1950.
De Marshallhulp gaf de Nederlanders ook indirect ondersteuning, zoals extra zelfvertrouwen. Maar hoe je de kubus ook draait: het Indonesië onder Soekarno droeg in de schrale jaren vijftig vele miljarden guldens méér bij aan Nederland dan de van de VS afkomstige Marshallhulp van 3,5 miljard gulden.
Vandaag de dag was de directe Marshallhulp omgerekend ongeveer zestien miljard euro geweest, inclusief een deel leningen. De voordelen van de soevereiniteitsoverdracht komen minimaal neer op 103 miljard euro. Als je alle potentiële aftrekposten aan beide kanten er vanaf haalt, en de losgekomen hulp vanuit Amerika ook in mindering brengt, zelfs als je alleen rekent tot de opzegging van de RTC in 1956, dan is het resterende voordeel nog steeds vele miljarden euro groter dan de Marshallhulp.
Waarom is de grote bijdrage vanuit Indonesië niet bij een breder publiek bekend geraakt? Van der Eng denkt dat het komt doordat ‘dergelijke geldstromen via banken buiten het zicht en wellicht ook de interesse van het grotere publiek stroomden’. Ook wijst hij als mogelijke oorzaak aan dat ‘achter de Marshallhulp een propagandamachine van de Amerikaanse overheid zat waarin de burgers in de Europese landen die de hulp ontvingen absoluut duidelijk werd gemaakt dat die steun uit Amerika kwam’. Maar het zal ook onderdeel zijn geweest van de langdurige maatschappelijke desinteresse voor de afwikkelingskwesties met Indonesië, zoals ook de Nieuw-Guinea- en de Molukse kwesties. Sutan Sjahrir, de eerste premier van Indonesië, sprak in 1951 de wijdverbreide Indonesische mening uit dat de voortdurende economische dominantie van de Nederlanders het werkelijke fundamentele probleem veroorzaakte in de relatie tussen Indonesië en Nederland. Nederland heeft niet alleen de politieke vrijheid van Indonesië met wapens in de weg gestaan, ook de postkoloniale relatie werd in financieel-economische zin langdurig gekenmerkt door een voortzetting van de koloniale verhouding.
Anne-Lot Hoek is historica en schrijft een boek over de Indonesische onafhankelijkheidsoorlog op Bali. Ewout van der Kleij is bedrijfskundige
